Allanamiento y reconocimiento en los procedimientos sancionadores de Indecopi: una conclusión insatisfactoria

Artículo escrito por: Alizon Ines Huachaca Aedo

El Perú implementó desde hace más de dos décadas el Código de Protección y Defensa al Consumidor (Código, en lo que sigue), un cuerpo normativo dedicado no solo a la enumeración de los derechos de los consumidores y obligaciones del proveedor, sino también a la regulación del procedimiento sancionador aplicable a los conflictos generados dentro de una relación de consumo, considerando dentro de este procedimiento a las circunstancias de graduación de las sanciones administrativas, dentro de las que se encuentran las atenuantes —especiales— de allanamiento y reconocimiento.

En específico, estas figuras se encuentran previstas en el artículo 112.3 del Código, que a la letra indica:       

En los procedimientos de oficio promovidos por denuncia de parte, cuando el proveedor reconoce las imputaciones o se allana a las pretensiones del consumidor al ser notificado con la resolución que inicia el procedimiento, se da por concluido el procedimiento con la resolución de determinación de responsabilidad del proveedor y la imposición de la medida correctiva correspondiente. Podrá imponerse como sanción una amonestación si el proveedor realiza el allanamiento o reconocimiento con la presentación de los descargos; caso contrario, la sanción a imponer será pecuniaria. En aquellos casos en que el allanamiento o reconocimiento verse sobre controversias referidas a actos de discriminación, actos contrarios a la vida y a la salud y sustancias peligrosas, se considera como un atenuante pero la sanción a imponer será pecuniaria. En todos los supuestos de allanamiento y reconocimiento formulados con la presentación de los descargos, se exonera al denunciado del pago de los costos del procedimiento, pero no de las costas.

Son dos los aspectos trascendentales a considerar para la aplicación del citado dispositivo, primero, el establecimiento de las implicancias de las figuras de allanamiento y reconocimiento, para lo cual es necesario acudir al ordenamiento civil, específicamente al artículo 330 del Código Procesal Civil peruano de acuerdo al que, el allanamiento constituye la aceptación de la pretensión dirigida contra el demandado, por lo que no implica una aceptación de los hechos denunciados, siendo en palabras más simples, la sumisión por parte del proveedor a cumplir la medida correctiva propuesta, ya sea por el consumidor o la que considere pertinente el órgano resolutivo correspondiente, sin asumir su defensa o responsabilidad de las presuntas infracciones cometidas; mientras que, el reconocimiento implica, además de aceptar la pretensión, admitir la veracidad de los hechos expuestos en la demanda y sus fundamentos jurídicos. Segundo, la norma establece que la imposición de una amonestación ante la presentación de un allanamiento o reconocimiento dentro de los descargos es una facultad, mas no una obligación, por lo que una evaluación por parte de la autoridad administrativa debería resulta por mucho imprescindible.

Si bien el objetivo de considerar todo un apartado respecto de la graduación de las sanciones administrativas aplicables a los proveedores que resulten responsables de la comisión de infracciones que transgredan las disposiciones del Código, es brindar protección al consumidor y otorgarle cierta seguridad jurídica de que, al haber sido víctima de una vulneración a sus derechos por parte del proveedor, el agresor reciba una sanción proporcional al daño causado. Sin embargo, existen ciertos escenarios en los que se hace uso excesivo y reiterado de mecanismos jurídicos como el allanamiento y reconocimiento para evadir la imposición de multas y únicamente hacer una suerte de mea culpa de la infracción cometida para dar fin al procedimiento sancionador, sin desplegar el proveedor una verdadera mejora en su conducta, pues fue eludida la sanción pecuniaria que podría forzarlo a generar un cambio en la manera que brinda servicios a sus usuarios.

De lo antes expresado da cuenta el  Documento de Trabajo N° 02-2020/GEE de la Gerencia de Estudios Económicos de INDECOPI (2020), del que se colige que a raíz de la implementación de las figuras de allanamiento y reconocimiento, la conclusión de las denuncias por el uso de estos mecanismos presentó un crecimiento promedio anual de 65,59% en los OPS durante el periodo 2017-2019, lo cual evidencia su gran aceptación por parte de los proveedores, pero también —y más importante—, la necesidad de desarrollar estrategias para mitigar “el riesgo de oportunismo y recurrencia de inconductas por parte de algunos proveedores”.

En tal sentido, no solo resulta importante el considerar circunstancias atenuantes para la aplicación de sanciones administrativas, sino también crear criterios que restrinjan el uso excesivo de estos mecanismos por parte de los proveedores, a fin de impulsarlos a tomar acciones firmes ante la recurrente comisión de infracciones en contra de los derechos de los consumidores.

Otro aspecto a analizar respecto a estos mecanismos es que, el Código ha hecho una precisión bastante clara en torno a la amonestación —como sanción— cuando se pretende aplicar las figuras de allanamiento y reconocimiento, y es que, habilita el uso de ambas a los procedimientos de oficio promovidos por denuncia de parte. En cambio, en los procedimientos sancionadores por iniciativa de la autoridad, según la Directiva N° 001-2021-COD-INDECOPI, Directiva Única que regula los Procedimientos de Protección al Consumidor previstos en el Código de Protección y Defensa del Consumidor (Indecopi, 2021), únicamente será posible aplicar el reconocimiento, dando lugar a que solo de ser el caso, la multa aplicable podrá reducirse hasta un monto no menor de la mitad de su valor, es decir, habrá de realizarse una evaluación de por medio.

Aunque se sabe que, tanto el procedimiento sancionador promovido por denuncia de parte, como los iniciados por la autoridad tienen naturaleza distinta, es evidente que los beneficios otorgados por la aplicación del allanamiento o reconocimiento no se guían por la naturaleza de los procedimientos y distan en cuanto a la aplicación de sanciones, ya que en el primero la práctica ha hecho que se dicte de manera casi automática la amonestación como sanción por antonomasia y, en cambio, en el segundo no solo se elimina el allanamiento sino que establece obligatoriamente una evaluación por parte de la autoridad administrativa para así poder tomar la determinación de reducir una probable multa hasta un monto no menor de la mitad de su valor, aspecto que impone al proveedor a poner más atención a la mejora de su conducta infractora y no solo tomar una posición evasiva; posición que resulta un avance e, incluso, un precedente a tomarse en cuenta para una posible mejora en la regulación de la aplicación de estos mecanismos.

Como corolario de todo lo expresado es posible afirmar que, si bien lo que se pretende con la implementación de mecanismos como el allanamiento y el reconocimiento es la protección del consumidor ante las infracciones cometidas por el proveedor, otorgándole un procedimiento sancionador eficiente y célere, es imposible ignorar que también se da carta abierta al abuso de uso de estos mecanismos —sobre todo por aquellos proveedores que han incluido esta práctica ya de manera habitual— y al desinterés de adoptar medidas que prevengan futuras infracciones contrarias a los derechos de los consumidores.

Ante ello, es imperativo fortalecer la facultad sancionadora de Indecopi para que este aplique las circunstancias atenuantes para la graduación de sanciones administrativas previa evaluación exhaustiva y obligatoria, y no de manera mecánica como ha acontecido en los últimos años, todo ello con el fin último de impulsar a los proveedores a corregir sus conductas infractoras y prevenir la correlativa lesión a los derechos de los consumidores.

Referencias                                                                                                               

INDECOPI. (2020). Documento de Trabajo N° 02-2020/GEE. Actualización del Impacto Económico de los incentivos introducidos por el Decreto Legislativo N° 1308 en el Código de Protección y Defensa del Consumidor (Ley Nº 29571) 2017-2019. Obtenido de https://www.indecopi.gob.pe/documents/1902049/4214623/Actualizaci%C3%B3n+del+Impacto+Econ%C3%B3mico+1309.pdf/9b9ca719-ad30-44ce-cd18-47c52e0edea1

INDECOPI. (2021). Directiva N° 001-2021-COD-INDECOPI. Directiva Unica que regula los Procedimientos de Porteccion al Consumidor previstos en el Codigo de Proteccion y Defensa del Consumidor.